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虽然无效性属于实体法范畴，但其根本意义首先表现在程序法方面：公民没有必要在法定期限内要求撤销无效的行政行为。

如果特别行政区制度被证明是五十年之后也无须变化，则现行宪法必须进一步修改，对应宪法第三章第五、六节的安排，在其第三章第七节中对特别行政区制度予以明确。当下的特别行政区治理以及基本法的实施面临严峻挑战。

基本法律论借助于全国人大国家权力机关天然合宪的宪制地位⑨，认为宪法第31条明确了全国人大制定法律确立特别行政区制度的权力，因此全国人大制定的基本法属于基本法律，基本法律并不违宪。长期以来在内地工作生活的港澳同胞被比照外国人对待，仅部分高端人才享有内地户籍人口待遇，大部分港澳同胞难以享受与内地中国公民同等的待遇，相关待遇也不如台湾同胞。综上所述，基本法作为特别行政区的基础性法律，虽然在特别行政区的宪制秩序构建方面发挥了重要作用，但如果将之与宪法割裂，则扩大了主权与特别行政区治权之间的逻辑裂隙，隐含着香港高度自治与宪法和主权的普遍性、统一性之间的逻辑裂隙④。虽然全国人大常委会有权依职权主动解释宪法，但是其他国家机关尤其是法院提出解释宪法的要求或者建议，具有重要的作用。但事实上，特别行政区的这种基本法治理模式不仅容易造成实践中对国家宪制理解的偏差，而且滋生特别行政区治理的政治隐患。

特别行政区在适用基本法和其他全国性法律的过程中，遇到需要解释法律合宪性的情形，如果不能扩大适用立法法第99条第2款之规定，从特别行政区治理的高度来对待宪法解释提请权，则宪法在特别行政区治理中的作用将不能得到有效发挥。如果说民族区域自治制度以及经济特别行政区制度是我国单一制结构形式的初步改革，那么八二宪法确立特别行政区制度，则意味着特别行政区地方国家权力的自治范围从行政权、立法权进一步扩大到了司法权，国家权力下放的考量因素则逐步从民族因素发展到了经济因素乃至领土与主权因素。一般而言，有权提起宪法审查的国家机关必然有权启动宪法解释。

法院固然有权对本地立法进行司法审查，但如果该立法的相关规定并非特别行政区固有，实质上来源于全国性法律并从属于中央立法，此时特别行政区法院实质上就构成了对中央立法权的间接审查。参见郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年9月第1版，第223页。概言之，宪法作为一国的根本法，其人权保障作用有利于接纳并吸收特别行政区的人权政治语境中的权利保护倾向，其规范和控制国家权力运作的功能则有利于整合中央管治权与香港高度自治权之间的权力关系。当特别行政区其他国家机关在适用宪法和全国性法律时对宪法条款产生疑义，或者适用法律遇到合宪性争议时，可以由行政长官提请全国人大常委会解释宪法或者阐明法律的合宪性。

部分全国性法律可被列入基本法附件三直接在特别行政区实施。但事实上，特别行政区的这种基本法治理模式不仅容易造成实践中对国家宪制理解的偏差，而且滋生特别行政区治理的政治隐患。

宪法在特别行政区的实施，主要是宪法适用和宪法解释问题。其次，基本法对特别行政区来说是一部授权法，对基本法地位和作用的过分依赖，容易产生特别行政区管治实践中的政治隐患。我国宪法规定，全国人大常委会行使宪法审查权⑧。民族区域自治地方以及特别行政区的自治权都来源于中央授权，虽然授权的内容和形式存在差异，但不影响宪法在这些自治区域的整体效力。

宪法与港澳基本法关于基本权利义务的规定并不一致，既有相当程度的重合，同时也在权利内容、权利主体和权利行使的限制，基本义务的履行等方面体现出相当程度的差异。事实上，中央对特别行政区的管治权不仅包括基本法管治权，更包括宪法管治权，宪法的空间效力决定了其整体适用于特别行政区，宪法的部分条文可以在香港直接实施，无须通过基本法转化适用。因为在特别行政区治理观上，宪法在特别行政区的实施被视为只能透过基本法间接适用，所以，宪法在特别行政区实施过程中的解释问题被不合理地转换为基本法解释问题。⑤   田飞龙认为，2014年6月10日国务院新闻办公室发布《一国两制在香港特别行政区的实践》白皮书，澄清了香港法治社会的完整宪制基础，即宪法和香港基本法共同构成特区的宪制基础，也就是共同基础论。

《宪法》第67条规定，全国人大常委会解释宪法，基本法没有规定特别行政区法院的宪法解释权，表明全国人大并没有将宪法的解释权授予特别行政区行使。特别行政区国家机关虽然没有宪法解释权，但是，宪法确立的解释制度在特别行政区具有效力。

这其中存在着在特定案件和特定问题上实质性适用中国宪法作为案件裁判依据的情形，但香港法院未在宪法审查的典型形态上适用过中国宪法，相较而言香港法院以基本法为依据进行司法审查的案件则十分常见。参考文献： [1]       陈友清. 论一国两制法学及其形成和发展[J]. 中国法学, 2006(2): 50−67. [2]       邹平学, 张晋邦, 李岳峰. 香港基本法颁布25周年的回顾与前瞻——基本法实施中的青年、媒体、教育问题学术研讨会会议综述[J]. 江汉大学学报(社会科学版), 2016, 33(4): 20−28+125−126. [3]       刘茂林. 香港基本法是宪法性法律[J]. 法学家, 2007(3): 14−17+1. [4]       邹平学. 全面认识基本法的五大特性[N]. 大公报, 2015-3-29(05). [5]       马新福. 关于香港特别行政区基本法的几个理论问题[J]. 吉林大学社会科学学报, 1998(4): 7−10. [6]       朱国斌. 坚持依法治港·巩固一国两制[N]. 大公报, 2015-3-23 (A12). [7]       肖蔚云. 论香港基本法对香港特别行政区法治的保障[J]. 中外法学, 1999(2): 1−6. [8]       张定淮, 涂春光. 论邓小平关于香港特区治理方式的设想[J].社会主义研究, 2006(3): 24−26. [9]       曹旭东. 博弈、挣脱与民意——从双非风波回望庄丰源案[J]. 政治与法律, 2012(6): 17−25. [10]    邹平学. 关于特别行政区制度研究的若干思考[J]. 政法论丛, 2010(6): 13−21. [11]    邹平学, 等. 香港基本法实践问题研究[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2014. [12]    程洁. 中央管治权与特区高度自治——以基本法规定的授权关系为框架[J]. 法学, 2007(8): 61−68. [13]    王振民. 论港澳回归后新宪法秩序的确立[J]. 港澳研究, 2013(1): 28−36+94. [14]    周叶中, 刘文戈. 论特别行政区制度的治理转向[J]. 湘潭大学学报(哲学社会科学版), 2013, 37(6): 49−54. [15]    周叶中. 宪法对治理现代化的作用[N]. 法制日报, 2016-3-2(007). [16]    殷啸虎. 论宪法在特别行政区的适用[J]. 法学, 2010(1): 49−56. [17]    叶海波. 特别行政区基本法的合宪性推定[J]. 清华法学, 2012, 6(5): 91−100. [18]    李琦. 特别行政区基本法之性质: 宪法的特别法[J]. 厦门大学学报(哲学社会科学版), 2002(5): 15−23. [19]    郑贤君. 宪法解释: 监督宪法实施之匙[J]. 人民法治, 2015(Z1): 24−26. [20]    邹平学. 宪法在香港特别行政区的效力和适用研究述评[J]. 深圳大学学报(人文社会科学版), 2013, 30(5): 58−65. [21]    张小帅. 论全国性法律在香港特区的实施——基于对《香港基本法》第十八条的分析[J]. 港澳研究, 2015(3): 34−43+94−95. [22]    马正楠. 论全国性法律在香港适用的权力冲突——以香港侮辱国旗案为例[J]. 法律适用, 2012(11): 95−101. 文章来源：《中南大学学报（社会科学版）》2018年第4期 进入专题： 宪法治理 宪法解释 提请权 特别行政区 。

特别行政区基本法不仅以宪法第31条为立法依据，也是宪法第5条的体现，在宪制层面是人民代表大会制度、宪法至上和法制统一原则的立法适用。虽然全国人大常委会有权依职权主动解释宪法，但是其他国家机关尤其是法院提出解释宪法的要求或者建议，具有重要的作用。参见陈端洪：《主权政治与政治主权：香港基本法对主权理论的应用与突破》，载陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版第164页。第二，立法法对审查和解释提请主体的限缩。参见田飞龙：《‘共同基础夯实‘一国两制宪法保障》，载2014年6月12日《法治周末》。其二，通过国家机关的解释提请权监督宪法的实施，赋予一切国家机关和公民监督法律、法规和规范性文件是否违宪的责任，从而弥补宪法司法适用机制的形式意义上的合宪性审查之不足。

宪法是国家的根本法，它构成国家基本制度的宪法基础。⑧   全国人大的宪法监督职权主要由全国人大举行全体会议时行使。

实践证明，如果不能将宪法适用于特别行政区的治理，基本法难以独自支撑。应当认为，特别行政区制度写入宪法第31条后，宪法第5条中原有的法律法制法治等表述的规范含义得到了更新和扩张，特别行政区法制成为国家整体法制的一部分，国家法律体系包含特别行政区法律体系。

国旗法作为全国性法律，应当是国旗及国徽条例的立法依据和效力来源，香港本地立法的法律效力应当从属于全国性法律。香港回归后，全国人大常委会对特别行政区原有法律进行的审查和采用活动也证明了这一点。

刘茂林：《香港基本法是宪法性法律》，载《法学家》2007年第3期。同时，为维护特别行政区的稳定和治理的有效性，行政长官可以根据基本法和立法法的原则，向全国人大常委会提出解释宪法和基本法的建议，以及时缓解终审法院裁决引起的不稳定情绪。但我国宪法第31条规定，国家根据具体情况实行特别行政区制度，在特别行政区内实行的制度由全国人大以法律规定。CEPA(Closer Economic Partnership Arrangement)，即《关于建立更紧密经贸关系的安排》的英文简称。

所以，立法法第46条和第99条有关地方政府权力的规定完全可以适用于特别行政区，特别行政区国家机关拥有赋予的宪法解释提请权，是特别行政区政府维护国家主权和法制统一、确保宪法实施的义务所在。宪法这一条款体现了国家在设立特别行政区制度时需要遵循必要性原则和因地制宜的灵活性原则。

由于香港特殊的政治环境，这些法律解释和政改决定引发了香港法律界和政治界较为广泛的宪法争议。③   香港基本法第11条第1款规定，香港实施的各项制度、政策均以本法规定为依据，这在法律上保障了一国两制方针所要求的香港本地制度、政策的自足性、独特性与稳定性。

对此种宪法争议，特别行政区有关国家机关应当提请全国人大常委会解释宪法。一般认为，宪法总纲的内容是国家基本原则的概括性规定，总纲在整个宪法结构中起着指导性、原则性和统一性的作用，是国家和社会基本制度设定之法律依据，是宪政体制形成和运作的基础。

具体来说，这三个阶段是指20世纪70年代至80年代一国两制构想形成时期的战略治理阶段，特别行政区制度入宪至两个基本法颁布之前的政治治理阶段，两个基本法正式颁布施行至今的法律治理阶段。全国人大常委会的宪法解释虽然为抽象解释，但其解释具有法规范的效力，是一种造法活动[29] 参加马岭：《监察委员会如何纳入宪法的国家机构体制》，载《财经法学》2017年第6期。[12] 更应当引起重视的问题是，由于实践中的以下两个问题，我国宪法修正案在保持宪法文本稳定方面的功效已经被大打折扣。

如前所述，在市面上流行的宪法文本，以及学者论述中引用的宪法文本，通常是宪法修正文本，也就是根据历部宪法修正案修正后的宪法文本。而且，官方将宪法修正文本和宪法原文及修正案同时公布的做法，极易让不了解我国宪法制度的公众误以为宪法修正案只不过是宪法修改过程的附带产物。

即便是根据我国可改可不改的不改的宪法修改原则，[23]也应当：首先，在宪法第一章总纲的第三条第三款，增加规定国家监察机关由人大产生、对人大负责，并接受人大监督。参见苗连营、陈建：《宪法变迁的路径选择——以我国现行宪法文本为分析主线》，载《河南社会科学》2017年第7期。

此外，提高公民意识是比宪法修正案更为重要的增强民众认识宪法历史的途径，而我国与普及宪法知识密切相关的公民教育工作仍有待增强。例如，童之伟教授主张，可在《宪法》第3章中增设‘人民监察委员会一节。

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